La Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto, conosciuta come Commissione di Venezia, è un organo consultivo del Consiglio d’Europa che svolge un ruolo chiave nell’attività di assistenza giuridica per tutti quegli Stati impegnati nell’adozione o nella revisione di costituzioni e leggi in linea con gli standard del patrimonio costituzionale europeo. Essa è composta da “esperti indipendenti di fama internazionale per la loro esperienza nelle istituzioni democratiche o per il loro contributo allo sviluppo del diritto e della scienza politica” (articolo 2 dello Statuto) (Venice Commission, Council of Europe); nel corso della 70a sessione plenaria (Venezia, 16-17 marzo 2007) la Commissione di Venezia ha adottato il Codice di buona condotta sui referendum, il quale, tra le altre cose, prevede la predisposizione di materiale al fine di informare il cittadino circa i procedimenti referendari e i relativi quesiti da sottoporre a voto popolare. A questo proposito, all’interno delle linee guida sulla realizzazione dei referendum del Codice, adottate dalla Commissione di Venezia in occasione della sua 68a
sessione plenaria (Venezia, 13-14 ottobre 2006), al punto 3.1.d., si afferma quanto segue:
d. Le autorità devono fornire informazioni obiettive. Ciò comporta che debba essere messo a disposizione degli elettori con sufficiente anticipo il testo sottoposto a referendum ed un rapporto esplicativo o del materiale imparziale da parte dei sostenitori e degli oppositori della proposta. Le procedure riguardanti il testo, il rapporto ed il materiale sono le seguenti:
i. devono essere pubblicati sulla gazzetta ufficiale largamente in anticipo rispetto alla data
del voto;
ii. devono essere inviati direttamente ai cittadini e ricevuti sufficientemente in anticipo
rispetto alla data del voto;
iii. la relazione esplicativa deve fornire una presentazione imparziale non soltanto del punto di vista delle autorità esecutive e legislative o delle persone che condividono la loro
opinione, ma anche di quelle opposte.
nella relazione illustrativa del Codice, si specifica quanto segue:
“[…] Gli elettori devono essere in grado di informarsi, con sufficiente anticipo, sia in merito al testo sottoposto a votazione, sia – soprattutto – di una spiegazione dettagliata in merito (punto I.3.1.d):
– la migliore soluzione per le autorità è quella di fornire agli elettori una relazione
esplicativa che esponga non soltanto il loro punto di vista o quello delle persone che lo
condividono, ma anche del parere opposto, in maniera equilibrata;
– un’altra possibilità è che le autorità inviino agli elettori del materiale informativo equilibrato sia dei sostenitori che degli oppositori della proposta – composto, mutatis
mutandis, agli indirizzi elettorali dei candidati, da mettere a disposizione dei cittadini prima di alcune elezioni.
14. Sia il testo che la relazione esplicativa o il materiale equilibrato della campagna, devono essere inviati direttamente ai cittadini sufficientemente in anticipo prima del voto (almeno due settimane prima).”; il disegno di legge di iniziativa popolare n. 1/XV “Iniziativa politica dei cittadini. Disciplina della partecipazione popolare, dell’iniziativa legislativa popolare, dei referendum e modificazioni della legge elettorale provinciale della Provincia autonoma di Trento (Italia)”, all’articolo 30 (Informazione) prevedeva quanto segue:
“1. In coincidenza con l’inizio della raccolta delle firme i comuni informano i residenti sui
termini per la raccolta e sulle possibilità di sottoscrizione, usando a tal fine tutte le modalità di pubblicizzazione delle loro attività altrimenti in uso.
2. Fra il trentesimo e il quarantesimo giorno precedente la data stabilita per il voto la
presidenza del Consiglio provinciale invia agli aventi diritto al voto un opuscolo contenente:
a) l’indicazione del giorno in cui si svolge la votazione e gli orari di apertura dei seggi;
b) una descrizione riassuntiva e facilmente comprensibile sul contenuto essenziale di
ciascun quesito, e la sua completa formulazione;
c) la posizione dei promotori e dei loro sostenitori, le posizioni contrarie, la posizione
eventualmente assunta dai gruppi consiliari e dalla Giunta provinciale;
d) l’indicazione di tutti i finanziamenti superiori a 5.000 euro, dei loro importi e della loro
provenienza, sulla base delle comunicazioni previste dall’articolo 29. Se dopo la stampa
dell’opuscolo emergono ulteriori finanziamenti essi sono divulgati dalla presidenza del
Consiglio provinciale;
e) un facsimile della scheda di voto;
f) la descrizione delle modalità di votazione e di scrutinio.
3. La presidenza del Consiglio provinciale garantisce a tutti eguali spazi per illustrare la loro posizione ai sensi del comma 2, lettera c).
4. Le consultazioni sono annunciate dalla presidenza del Consiglio provinciale prima del giorno in cui si svolgono, facendo pubblicare avvisi nel Bollettino ufficiale della regione, nelle sezioni del sito del Consiglio e della Giunta provinciale dedicate alla partecipazione, negli organi d’informazione locali.”;
la Commissione di Venezia si esprimeva sul predetto disegno di legge con il Parere del 23 giugno 2015 CDL-AD(201 5)009 Nr. 797 / 2014 e sul punto riguardante l’informazione dei cittadini sul quesito referendario e sulle diverse posizioni ed opinioni assunte dalla parte favorevole e dalla parte contraria, affermava quanto segue:
“Art. 30 – Informazioni. Secondo il Codice di buona condotta, (31) è opportuno che le autorità preparino una relazione esplicativa che fornisca una presentazione equilibrata non solo del punto di vista del potere esecutivo e potere legislativo o delle persone che condividono il loro punto di vista, ma anche del punto di vista opposto. L’art. 30 dovrebbe essere considerato come l’applicazione della presente raccomandazione.”; in base a quanto sopra riportato, già in occasione del referendum confermativo riguardante il taglio
dei parlamentari che si terrà il 29 marzo sarebbe stato opportuno aver prodotto un opuscolo informativo in forma cartacea contenente i due e contrapposti punti di vista circa il quesito referendario. Considerata la contingenza che vede ormai imminente la data del voto referendario si ritiene comunque auspicabile predisporre quantomeno una versione digitale del summenzionato opuscolo; in merito alle buone pratiche portate avanti sul piano dell’informazione dei partecipanti al voto referendario, la Svizzera si può considerare sicuramente un esempio autorevole. A tal proposito, dalla pagina ufficiale del Consiglio federale (nella sezione Documentazione – Opuscolo informativo delle votazioni: Design 2018) si apprende che:
“Da oltre 40 anni gli elettori svizzeri, insieme al materiale di voto, ricevono anche un opuscolo con le spiegazioni degli oggetti in votazione. Queste «Spiegazioni del Consiglio federale» si sono adattate nel corso del tempo alle abitudini di lettura, alle modalità di fruizione dei media, alle tendenze in atto nel design e alle prescrizioni legali. La nuova veste ha fatto la sua apparizione per la prima volta per la votazione del 23 settembre 2018. La Cancelleria federale, curatrice dell’opuscolo, si prefigge in tal modo di migliorarne la leggibilità e l’armonia visiva. Il Consiglio federale e i comitati d’iniziativa o di referendum avranno a disposizione lo stesso spazio per le loro argomentazioni.”;
il Parlamento svizzero adottò la legge federale sui diritti politici nel 1976, da allora, il Consiglio federale è tenuto a spiegare in un opuscolo ai votanti su che cosa voteranno e dal 1977 l’opuscolo informativo accompagna ogni votazione popolare; l’opuscolo, rappresenta quindi uno strumento di primaria importanza per la consultazione popolare,
tanto che, già dal lontano 1996, i comitati d’iniziativa o di referendum esprimevano le proprie visioni direttamente per suo tramite e ancora oggi il Consiglio federale mette a disposizione dei comitati una pagina dell’opuscolo per esprimere le proprie argomentazioni, le quali non possono essere lesive dell’onore e vistosamente inveritiere;
nel 2000, al fine di ampliarne e rafforzarne la portata informativa, all’opuscolo fu collegato un indirizzo web: sul retro veniva indicata la pagina Internet della Confederazione e oltre a ciò, dato che l’informazione e la campagna referendaria si sviluppavano con sempre maggiore intensità sulle piattaforme online, l’opuscolo fu completato con un link anche verso le pagine web dei comitati; un’altra novità, introdotta nel novembre 2016 al fine di rendere l’opuscolo accessibile alla più vasta platea di aventi diritto al voto, fu quella di inserire nella copertina dell’opuscolo informativo delle votazioni un codice QR in quanto su youtube venivano caricati i video esplicativi che completavano l’opuscolo cartaceo e fornivano le informazioni più importanti in merito agli oggetti in votazione. Il codice a oggi permette l’accesso diretto tramite smartphone ai contenuti video rilevanti per la consultazione referendaria; infine, nel 2007 fu inserito nella Legge federale sui diritti politici del 17 dicembre 1976 (Stato 1°novembre 2015) l’articolo 10a (Informazione degli aventi diritto di voto), il quale sancisce definitivamente la prassi esistente. Il Consiglio federale è tenuto quindi ad informare in modo completo, oggettivo, trasparente e proporzionato la cittadinanza in merito al quesito referendario. All’epoca tale modifica di legge fu preceduta da un dibattito sul ruolo delle autorità nell’informare sui temi in votazione e in quel caso venne anche formulato il rimprovero di propaganda di Stato; gli articoli 10a e 11 (Testi in votazione, schede e spiegazioni) della legge federale svizzera sui diritti politici sanciscono quanto segue:
“Art. 10a Informazione degli aventi diritto di voto
Il Consiglio federale informa costantemente gli aventi diritto di voto sui testi sottoposti a
votazione federale.
In tal ambito rispetta i principi della completezza, dell’oggettività, della trasparenza e della
proporzionalità.
Espone le posizioni principali sostenute durante il processo decisionale parlamentare.
Non sostiene una raccomandazione di voto che diverga dalla posizione dell’Assemblea
federale.
Art. 11 Testi in votazione, schede e spiegazioni
La Confederazione mette a disposizione dei Cantoni i testi in votazione e le schede.
Ai testi è allegata una breve e oggettiva spiegazione del Consiglio federale, che tenga anche conto delle opinioni di importanti minoranze. Essa deve riprodurre letteralmente le domande figuranti sulla scheda. Nel caso di iniziative popolari e referendum, i comitati promotori trasmettono le proprie argomentazioni al Consiglio federale; questi le riprende nella spiegazione. Il Consiglio federale può rifiutare o modificare dichiarazioni lesive dell’onore, manifestamente contrarie alla verità oppure troppo lunghe. Nella spiegazione sono ammessi rimandi a fonti elettroniche soltanto se gli autori degli stessi dichiarano per scritto che tali fonti non hanno contenuto illecito e non contengono collegamenti a pubblicazioni elettroniche di contenuto illecito.
Gli aventi diritto di voto ricevono il materiale necessario per votare validamente, secondo la normativa cantonale (scheda, legittimazione, busta, contrassegno di controllo e simili), al minimo tre e al massimo 4 settimane prima del giorno della votazione. I testi in votazione e le spiegazioni possono essere distribuiti anche prima. La Cancelleria federale li pubblica in forma elettronica almeno sei settimane prima del giorno della votazione.
I Cantoni possono, per legge, autorizzare i Comuni ad inviare un unico esemplare (testi e
spiegazione) per economia domestica, a meno che un membro di quest’ultima avente diritto di voto esiga l’invio personale.”;
un altro caso di studio sul quale è opportuno focalizzare l’attenzione, è quello dello Stato della California che, in occasione di tutte le consultazioni elettorali e referendarie, ai sensi del Codice Elettorale, Division 9 “Measures submitted to the voters”, Chapter 1 “State Elections”, Article 7 “Ballot Pamphlet”, invia a tutti gli aventi diritto al voto l’“Official Voter Information Guide”, ovvero un opuscolo informativo contenente un’analisi imparziale e argomentazioni favorevoli e contrarie la votazione a livello statale o a livello locale (comprese dunque le votazioni su aree metropolitane, contee e città) e al cui interno si possono trovare anche le più importanti regole elettorali e i diritti che competono a ciascun elettore californiano. L’elettore può scegliere di ricevere la guida in versione cartacea nella forma più estesa o in forma sintetica, oppure limitarsi a consultare la versione digitale che è disponibile in ben dieci lingue: inglese, spagnolo, cinese, hindi,
giapponese, khmer, coreano, tagalog, thailandese e vietnamita. La guida all’elettore è in uso anche in altri Stati membri della confederazione americana; si segnala inoltre una pratica virtuosa a fini informativi in uso in Oregon la “Citizens’ Initiative Review (CIR)” che si aggiunge alla produzione dello State Ballot analogamente a quello previsto in California e per il quale esiste uno specifico manuale per la sua compilazione (State Voters’ Pamphlet Manual); la Citizen’s Review è un processo attraverso il quale un gruppo di 24 elettori registrati provenienti da tutto lo Stato, che rappresentano la varietà demografica e politica del Paese, sono invitati a studiare una proposta di voto elettorale e redigere così un documento sul voto, i cittadini in un primo momento vengono formati sulle tecniche di dialogo e di discussione e sui criteri necessari a valutare la credibilità dell’informazione, per prepararsi a deliberare sulle questioni politiche sollevate dal provvedimento. Successivamente, sul quesito da sottoporre al voto vengono ascoltati sia degli esperti indipendenti, sia coloro che sono a favore o contro il provvedimento in questione, i
cittadini selezionati discutono tra di loro evidenziando diversi fattori tra cui: costi e benefici, tradeoff e i valori sottostanti ed imparano a distinguere tra i fattori di mera propaganda e i fattori di evidenza reale. La fase finale consiste nello stilare un documento, nel quale vengono inseriti i risultati principali emersi dallo studio e dal confronto sul tema in esame, i pareri favorevoli e quelli contrari alla proposta di voto. L’opuscolo viene infine inviato più diffusamente possibile di modo che la più vasta gamma di cittadini possa beneficiare dello studio svolto; se il fatto che questi esempi di coinvolgimento diretto dei cittadini tramite gli strumenti di partecipazione popolare che avvengono oltreoceano potrebbe far percepire la questione come lontana e slegata dalla realtà locale e nazionale, è proprio il Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige a ricordarci il diritto dei cittadini ad un’informazione imparziale, trasparente e che aiuti il più possibile ad una scelta consapevole nel voto, in questo caso si tratta di voto referendario, che è contenuto nell’articolo 15 (Referendum popolare) il cui comma 5 prescrive:
“5. L’amministrazione comunale assicura l’invio a tutti gli elettori di materiale informativo,
prodotto da una commissione neutra che dia conto delle diverse posizioni in ordine al
referendum.”;
la più recente applicazione di questa prescrizione, si è avuta in occasione del Referendum popolare consultivo sul tram su rotaia tenutosi a Bolzano il 24 novembre 2019. Nei giorni precedenti alla consultazione popolare una Commissione Neutra, costituita appositamente dal Consiglio comunale, ha predisposto un pieghevole contenente le ragioni del SI e del NO, che è stato distribuito entro la data 20 novembre 2019;
la stessa informativa è stata pubblicata sul sito internet del Comune di Bolzano e diffusa sui Social e attraverso i vari mezzi d’informazione e organi di stampa (Informativa agli elettori sul Referendum consultivo sul tram di domenica 24 novembre, sito ufficiale Città di Bolzano: Home > Comunicati stampa> Informativa agli elettori sul Referendum consultivo sul tram di domenica 24 novembre, 13 novembre 2019); anche per i procedimenti referendari provinciali di Bolzano è prevista la redazione di un documento
informativo che esplichi le diverse ragioni contrarie e favorevoli al quesito referendario. L’articolo 26 (Opuscolo informativo per tutte le famiglie) della legge provinciale 3 dicembre 2018, n. 22 Democrazia diretta, partecipazione e formazione politica stabilisce quanto segue:
“(1) Prima di un referendum si invia un opuscolo informativo nelle lingue provinciali a tutte le famiglie, il quale viene pubblicato anche sui principali canali di informazione. Le informazioni devono rispettare i principi dell’articolo 25 e pervenire alle famiglie almeno 10 giorni prima della votazione.
(2) L’ufficio per la formazione politica e la partecipazione crea un gruppo di redazione
composto in egual misura da rappresentanti di entrambe le posizioni.
(3) La redazione avviene congiuntamente e deve esservi consenso sui contenuti. Se si
aggiungono opinioni o commenti, essi devono sempre tenere conto di entrambe le posizioni.
(4) Tutti i partiti rappresentati in Consiglio provinciale possono in egual misura fornire
indicazioni di voto nell’opuscolo destinato alle famiglie.”; nella pagina ufficiale del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano dedicata alle Pubblicazioni (Opuscoli), è ancora possibile consultare i due opuscoli stilati, uno per il SÌ e uno per il NO, in
occasione del referendum consultivo sull’aeroporto del 12 giugno 2016;
le forme di partecipazione democratica che sin qui abbiamo esposto ci rimandano al significato originario della parola democrazia, che secondo l’etimologia derivante greco antico è composta da due parole: δῆμος, ovvero “popolo” e κράτος “potere”. Non si può dubitare del fatto che le forme di inclusione e di attivismo civico sopra esposte abbiano come obiettivo aumentare la consapevolezza del cittadino attraverso l’informazione, rispetto al quesito, nel caso di referendum, o alla scelta del candidato politico, nel caso di elezione. Essa ovviamente, per assolvere al suo scopo e quindi fornire al cittadino i mezzi per poter “decidere consapevolmente” è necessario sia trasparente, equilibrata e super partes. Gli esempi fin qui esposti altro non sono che la più chiara espressione di democrazia e gli strumenti per attuarla (vedasi Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige) sono già a nostra disposizione.
Il Consiglio regionale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, ai sensi dell’articolo 35 dello Statuto di autonomia, fa voti al Parlamento e al Governo italiano affinché
– predisponga un opuscolo informativo in versione digitale in occasione del referendum
confermativo che si terrà domenica 29 marzo 2020 contenente una descrizione neutrale ed imparziale del quesito referendario e del quadro normativo di riferimento nonché le posizioni delle forze politiche parlamentari e dei soggetti promotori del referendum rispetto alle ragioni del SÌ e del NO del quesito;
– siano recepite le raccomandazioni della Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto del Consiglio d’Europa contenute nel Codice di buona condotta in materia di referendum e confermate nel parere Nr. 717 / 2014 e venga adeguata la legge 25 maggio 1970, n. 352 “Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo” prendendo a modello le disposizioni vigenti nella Confederazione Elvetica, nello Stato della California e dell’Oregon, richiamate nelle premesse e quelle previste dal Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 dicembre 2018, n. 22 “Democrazia diretta, partecipazione e formazione politica”.
