Die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht, besser bekannt unter dem Namen Venedig-Kommission, ist ein beratendes Organ des Europarates, das eine führende Rolle bei der rechtlichen Unterstützung der Staaten spielt, wenn es gilt, Verfassungen und Gesetze zu genehmigen oder zu überarbeiten, die den Normen des europäischen Verfassungsrechtsbestands entsprechen. Die Venedig-Kommission „setzt sich aus unabhängigen Sachverständigen zusammen, die durch ihr Wirken in den demokratischen Institutionen oder durch ihren Beitrag zum Fortschritt der Rechts- und Politikwissenschaft internationales Ansehen erworben haben“ (Artikel 2 der Satzung) (Venedig-Kommission, Europarat); Im Laufe der 70. Plenarsitzung (Venedig, 16.-17. März 2007) verabschiedete die VenedigKommission den „Verhaltenskodex für Referenden“, der unter anderem die Ausarbeitung von Informationsmaterial für die Bürger zu den Verfahren der Volksabstimmung und zu der Fragestellung, die den Wählern zur Entscheidung vorgelegt wird, vorsieht. In diesem Zusammenhang wird im Kodex unter Punkt 3.1.d der Leitlinien zur Durchführung des Referendums, die von der Venedig-Kommission auf ihrer 68. Plenarsitzung (Venedig, 13.-14. Oktober 2006) angenommen wurden, Folgendes festgelegt: d. Die Behörden müssen objektive Informationen liefern. Dies bedeutet, dass den Wählern der Text des Referendums sowie ein erläuternder Bericht oder objektives Informationsmaterial der Befürworter und Gegner des Vorschlags rechtzeitig zur Verfügung gestellt werden müssen. Für die Verfahren bezüglich des Textes, des Berichts und des Informationsmaterials sind folgende Regeln einzuhalten:
i. Sie müssen ausreichend im Voraus vor der Abstimmung im Amtsblatt veröffentlicht
werden;
ii. Sie müssen den Bürgerinnen und Bürger direkt zugestellt werden und rechtzeitig vor dem
Abstimmungstermin eingehen;
iii. der erläuternde Bericht muss in ausgewogener Weise nicht nur die Position der Exekutivund Legislativbehörden oder der Personen, die ihren Standpunkt teilen, sondern auch die gegenteilige Position enthalten.
Im erläuternden Bericht des Kodex wird Folgendes besagt:
„[…] Die Wähler müssen in die Lage versetzt werden, sich ausreichend im Voraus über den zur Abstimmung gebrachten Text zu informieren und – vor allem – eine ausführliche Erläuterung desselben erhalten (Punkt l.3.1.d):
Die beste Lösung für die Behörden besteht darin, einen erläuternden Bericht für die Wähler
auszuarbeiten, in dem nicht nur ihre Position oder jene derer, die sie teilen, sondern auch die gegenteilige Meinung in ausgewogener Weise dargelegt wird; – eine weitere Möglichkeit besteht darin, dass die Behörden den Wählern sachliches Informationsmaterial sowohl von den Befürwortern als auch von den Gegnern des Vorschlags, ähnlich wie dies für die Kandidaten vor einigen Wahlen erfolgt, zusenden.
14. Sowohl der Text als auch der erläuternde Bericht oder das objektive informationsmaterial müssen den Bürgern rechtzeitig vor der Abstimmung (mindestens zwei Wochen im Voraus) direkt zugestellt werden.“;
Das Volksbegehren Nr. 1/XV über „die politische Initiative der Bürger. Bestimmungen über die Volksbeteiligung, Volksbegehren, Referendum und Änderungen des Wahlgesetzes der Autonomen Provinz Trient (Italien)“, sieht in Art. 30 (Information) Folgendes vor:
„1. Die Gemeinden informieren zu Beginn der Unterschriftensammlung die Einwohner über die Bedingungen für die Unterschriftensammlung und Möglichkeiten der Unterzeichnung, wobei sie zu diesem Zweck alle sonst eingesetzten Mittel zur Bekanntmachung ihrer Tätigkeit anwenden.
2. Zwischen dem dreißigsten und dem vierzigsten Tag vor dem für die Abstimmung festgesetzten Termin übermittelt das Präsidium des Landtages den Wahlberechtigten eine Broschüre, die Folgendes enthält:
a) die Angabe des Tages, an dem die Abstimmung stattfindet, und die Öffnungszeiten der
Wahllokale;
b) eine zusammenfassende und leicht verständliche Beschreibung des wesentlichen Inhalts jeder Fragestellung und ihre vollständige Formulierung;
c) die Position der Promotoren und ihrer Unterstützer, die gegenteiligen Positionen sowie
die eventuell von den Ratsfraktionen und der Landesregierung vertretene Position;
d) die Angabe aller Finanzierungen, die 5.000 Euro übersteigen, ihre Beträge und ihre
Herkunft auf der Grundlage der in Artikel 29 vorgesehenen Mitteilungen. Sollte sich nach
dem Druck der Broschüre eine weitere Finanzierung ergeben, wird diese vom Präsidium des Landtages bekannt gegeben;
e) ein Faksimile des Stimmzettels;
f) eine Beschreibung der Modalitäten für die Abstimmung und Stimmzählung.
3. Das Präsidium des Landtages gewährleistet, dass alle Interessensvertreter gleichermaßen ihre Position im Sinne von Absatz 2 Buchstabe c) darlegen können.
4. Volksabstimmungen sind vor dem Abstimmungstag durch den Präsidenten des Landtages im Amtsblatt der Region, in den der Bürgerbeteiligung gewidmeten Sektionen der Web-Seite des Landtages und der Landesregierung sowie in den lokalen Medien bekannt zu geben.“; Die Venedig-Kommission äußerte sich in ihrer Stellungnahme vom 23. Juni 2015 CDLAD(2015)009 Nr. 797/2014 zu dem oben genannten Gesetzentwurf und zu dem Punkt, der die Information der Bürger über die Fragestellung des Referendums und die verschiedenen Positionen und Meinungen der Befürworter und Gegner der Lolksabstimmung betrifft, wie folgt:
„Art. 30 – Information. Gemäß dem Verhaltenskodex (31) wäre es angebracht, dass die
Behörden einen erläuternden Bericht erstellen, der in ausgewogener Weise nicht nur den
Standpunkt der Exekutive und Legislative oder der Personen, die ihre Position teilen,
sondern auch die gegenteilige Position darlegt. Zur Annahme dieser Empfehlung sollte
Artikel 30 zur Anwendung gebracht werden.“;
Vor diesem Hintergrund wäre es bereits anlässlich des bestätigenden Referendums über die Kürzung der Parlamentsmitglieder am 29. März angebracht gewesen, eine Informationsbroschüre in Papierform mit den beiden gegensätzlichen Positionen zur Frage des Referendums zu erstellen. Angesichts der Tatsache, dass das Datum der Volksabstimmung nun unmittelbar bevorsteht, wäre es dennoch wünschenswert, zumindest eine digitale Version der oben genannten Broschüre zu übermitteln;
Die Schweiz ist sicherlich ein Paradebeispiel für good practises bei der Information der an der Volksabstimmung teilnehmenden Bürger. Diesbezüglich geht aus der offiziellen Web-Seite des Bundesrates (in der Rubrik Dokumentation – Informationsbroschüre zur Stimmabgabe: Design 2018) Folgendes hervor:
„Seit über 40 Jahren erhalten die Schweizer Stimmberechtigten mit ihrem Abstimmungsmaterial auch eine Broschüre mit Erklärungen zu den Abstimmungsvorlagen. Die «Erläuterungen des Bundesrates» haben sich im Laufe der Zeit den Lesegewohnheiten, der Mediennutzung, den Designtrends und den gesetzlichen Vorgaben angepasst. Die neueste Version ist erstmals für die Abstimmung vom 23. September 2018 erschienen. Die Bundeskanzlei, Herausgeberin des Büchleins, setzt bei der Neugestaltung auf eine bessere Leserführung und mehr Ausgewogenheit. Den Argumenten des Bundesrates sowie der Initiativ- und Referendumskomitees wird gleich viel Platz eingeräumt.“; Das Schweizer Parlament verabschiedete 1976 das Bundesgesetz über die politischen Rechte. Seither ist der Bundesrat verpflichtet, den Stimmberechtigten in einer Broschüre zu erklären, worüber sie abstimmen, und seit 1977 wird diese Informationsbroschüre für jede Volksabstimmung erstellt;
Die Broschüre ist daher ein Instrument von grundlegender Bedeutung für die Volksbefragung. Seit 1996 haben die Initiativ- oder Referendumskomitees über diese Broschüre ihre Position direkt darlegen können. Auch heute noch stellt der Bundesrat den Komitees eine Seite der Broschüre zur Verfügung, um ihre Argumente zu erläutern, die nicht das Ansehen verletzen und offensichtlich unwahr sein dürfen; Im Jahr 2000 wurde eine Web-Adresse mit der Broschüre verlinkt, um den Informationsinhalt zu erweitern: Auf der Rückseite der Broschüre wurde die Web-Seite der Schweizerischen Eidgenossenschaft angeführt. Da sich die Information und die Referendumskampagne immer mehr auf Online-Plattformen entwickelten, wurde die Broschüre zudem durch einen Link zu den WebSeiten der Komitees ergänzt; Eine weitere Neuerung, die im November 2016 eingeführt wurde, um die Broschüre einem möglichst breitem Spektrum an Wahlberechtigten zugänglich zu machen, war die Aufnahme eines QR-Codes auf der Titelseite der Informationsbroschüre, da Videos auf youtube hochgeladen wurden, um die gedruckte Broschüre mit neuen Inhalten zu ergänzen und die wichtigsten
Informationen zu den Abstimmungsthemen zu verbreiten. Der Code ermöglicht nun den direkten Zugriff über Smartphone auf die für das Referendum relevanten Videoinhalte;
Schließlich wurde 2007 der Artikel 10a (Information der Wahlberechtigten) in das Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (Stand 1. November 2015) aufgenommen, der die bisherige Praxis endgültig festschreibt. Der Bundesrat ist nun verpflichtet, die Öffentlichkeit umfassend, objektiv, transparent und verhältnismäßig über die Frage des Referendums zu informieren. Dieser Gesetzesänderung ging eine Debatte über die Rolle der Behörden bei der Information der Stimmberechtigten voraus, wobei in diesem Fall auch von Staatspropaganda gesprochen wurde;
Die Artikel 10a und 11 (Abstimmungsvorlage, Stimmzettel und Erläuterungen) des Schweizerischen Bundesgesetzes über die politischen Rechte legen Folgendes fest:
„Art. 10a Information der Stimmberechtigten
1. Der Bundesrat informiert die Stimmberechtigten kontinuierlich über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen.
2. Er beachtet dabei die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz
und der Verhältnismäßigkeit.
3. Er legt die wichtigsten im parlamentarischen Entscheidungsprozess vertretenen Positionen dar.
4. Er vertritt keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende
Abstimmungsempfehlung.
Art. 11 Abstimmungsvorlage, Stimmzettel und Erläuterungen
1. Der Bund stellt den Kantonen die Abstimmungsvorlagen und Stimmzettel zur Verfügung.
2. Der Abstimmungsvorlage wird eine kurze, sachliche Erläuterung des Bundesrates
beigegeben, die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt. Die
Abstimmungsvorlage muss den Wortlaut der auf dem Stimmzettel gestellten Fragen enthalten.
Für Volksinitiativen und Referenden teilen die Urheberkomitees ihre Argumente dem
Bundesrat mit; dieser berücksichtigt sie in seinen Abstimmungserläuterungen. Der Bundesrat kann ehrverletzende, krass wahrheitswidrige oder zu lange Äußerungen ändern oder zurückweisen. Verweise auf elektronische Quellen dürfen nur in die
Abstimmungserläuterungen aufgenommen werden, wenn der Urheber der Verweise schriftlich erklärt, dass diese Quellen keine rechtswidrigen Inhalte enthalten und nicht zu elektronischen Publikationen rechtswidrigen Inhalts führen.
3. Die Stimmberechtigten erhalten die nach kantonalem Recht zur gültigen Stimmabgabe
nötigen Unterlagen (Stimmzettel, Stimmausweis, Stimmcouvert, Kontrollstempel und
dergleichen) mindestens drei und frühestens vier Wochen vor dem Abstimmungstag.
Abstimmungsvorlage und Erläuterung dürfen auch früher abgegeben werden. Die
Bundeskanzlei macht Abstimmungsvorlage und Erläuterung mindestens sechs Wochen vor dem Abstimmungstag elektronisch allgemein zugänglich.
4. Die Kantone können durch Gesetz die Gemeinden ermächtigen, Abstimmungsvorlage und Erläuterung pro Haushalt nur einmal zuzustellen, es sei denn, ein stimmberechtigtes
Haushaltsmitglied verlange die persönliche Zustellung.“; Eine weitere Fallstudie, die man in Betracht ziehen sollte, ist die des Staates Kalifornien, der allen wahlberechtigten Bürgern bei den Wahlen und Referenden im Sinne des Kodex der Wahlen,
Division 9 „Measures submitted to the voters“. Chapter 1 „State Elections“, Article 7 „Ballot
Pamphlet“, den „0fficial Voter Information Guide“ bzw. eine Informationsbroschüre zustellt, die eine unparteiische Analyse und sachliche Argumente für und gegen die Abstimmung auf staatlicher oder lokaler Ebene (einschließlich Abstimmungen im Rahmen von Großstädten, Counties und Städten) enthält und in der die wichtigsten Abstimmungsregeln und Rechte, die jedem kalifornischen Wähler zustehen, angeführt sind. Der Wähler kann wählen, ob er die Broschüre in gedruckter umfangreicher Form oder in synthetischer Form erhalten möchte oder ob er lieber die digitale Version konsultieren möchte, die in zehn Sprachen verfügbar ist: Englisch, Spanisch, Chinesisch, Hindi, Japanisch, Khmer, Koreanisch, Tagalog, Thai und Vietnamesisch. Die Broschüre für den Wähler kommt auch in anderen Mitgliedsstaaten der USA zur Anwendung; In Oregon gibt es auch eine vorbildliche Informationsmethode: die Citizens‘ Initiative Review (CIR), die zum State Ballot, ähnlich wie in Kalifornien, hinzukommt und für die es ein spezielles
Handbuch für deren Durchführung gibt (State Voters‘ Pamphlet Manual); Die Citiziens‘ Review ist ein Verfahren, durch das eine Gruppe von 24 eingetragenen Wählern aus
dem ganzen Bundesstaat, die die demographische und politische Vielfalt des Landes repräsentieren, eingeladen wird, einen Abstimmungsvorschlag zu prüfen und dann ein Abstimmungsdokument auszuarbeiten; die Bürger werden zunächst in den Techniken des Dialogs und der Debatte sowie in den Kriterien zur Beurteilung der Glaubwürdigkeit der Informationen geschult, damit sie über die von der Maßnahme aufgeworfenen politischen Fragen entscheiden können. Anschließend werden sowohl unabhängige Fachleute als auch Befürworter oder Gegner der gegenständlichen Maßnahme zu der zur Abstimmung stehenden Frage angehört; die ausgewählten Bürger diskutieren miteinander und heben dabei verschiedene Faktoren hervor, darunter: Kosten/Nutzen, trade-off und zugrunde liegende Werte, und lernen, zwischen Faktoren reiner Propaganda und Faktoren der
Realität zu unterscheiden. Der letzte Schritt besteht in der Erstellung eines Dokuments, in dem die wichtigsten Ergebnisse der Untersuchung und der Debatte zum behandelten Thema sowie die Meinungen für und gegen die vorgeschlagene Abstimmung enthalten sind. Die Broschüre wird dann weitestgehend verbreitet, um ein möglichst breites Spektrum von Bürgern zu erreichen; Sollten diese Beispiele der direkten Beteiligung der Bürger durch die Instrumente der Volksbeteiligung, die im Ausland vorzufinden sind, das Thema als weit entfernt und losgelöst von der lokalen und staatlichen Realität erscheinen lassen, so ist es gerade der Kodex der örtlichen Körperschaften der Autonomen Region Trentino-Südtirol, der uns an das Recht der Bürger auf unparteiische und transparente Information, die so weit wie möglich zu einer bewussten Stimmabgabe beitragen kann, erinnert: in diesem Fall handelt es sich um die Volksbefragung, die in Art. 15 (Volksabstimmung) verankert ist, dessen Absatz 5 Folgendes vorsieht:
„5. Die Gemeindeverwaltung hat von einer neutralen Kommission ausgearbeitetes
Informationsmaterial allen Wahlberechtigten zuzusenden, das die verschiedenen Positionen in Hinsicht auf die Volksabstimmung erläutert.“; Die jüngste Anwendung dieser Bestimmung erfolgte im Zuge der beratenden Volksabstimmung zur Tram in Bozen am 24. November 2019. In den Tagen vor dem Referendum hat eine vom Gemeinderat eingesetzte neutrale Kommission ein Faltblatt mit den Gründen für das JA und NEIN
ausgearbeitet, das bis 20. November 2019 verteilt wurde; Die gleichen Informationen wurden auf der Web-Seite der Stadt Bozen veröffentlicht und in den sozialen Medien und in der Presse verbreitet (Informationen für die Wähler über das Referendum am Sonntag, den 24. November, offizielle Web-Seite der Stadt Bozen: Home > Pressemitteilungen>
Informationen für die Wähler über die Bürgerbefragung zur Tram am Sonntag, den 24. November 2019);
Auch für das Referendumsverfahren auf Landesebene wird in Südtirol ein informationsdokument erstellt, das die verschiedenen Gründe für und gegen die Frage der Volksabstimmung erläutert.
Artikel 26 (Schriftliche Information für alle Haushalte) des Landesgesetzes Nr. 22 vom 3.
Dezember 2018 „Direkte Demokratie, Partizipation und politische Bildung“ sieht Folgendes vor:
„1. Vor Volksabstimmungen wird eine schriftliche Information in allen Landessprachen an
alle Haushalte verschickt und auf die gängigen Informationskanäle gestellt. Sie muss die
Grundsätze laut Artikel 25 einhalten und bei den Haushalten spätestens 10 Tage vor dem
Wahltermin einlangen.
2. Das Redaktionsteam wird vom Büro für politische Bildung und Beteiligung aus
Vertretungen der befürwortenden und gleichermaßen der entgegnenden Position
zusammengesetzt.
3. Die Redaktion erfolgt gemeinsam und im Konsens über die Inhalte. Falls zusätzliche
Meinungen und Kommentare aufgenommen werden, dann müssen diese ebenfalls beide
Positionen gleichermaßen berücksichtigen.
4. Alle im Landtag vertretenen Parteien können zu gleichen Teilen in der schriftlichen
Information für alle Haushalte Wahlempfehlungen abgeben.“;
Auf der offiziellen Web-Seite des Landtages der Autonomen Provinz Bozen, die den
Veröffentlichungen (Broschüren) gewidmet ist, können noch die beiden Broschüren eingesehen werden, die anlässlich der beratenden Volksbefragung über den Flughafen am 12. Juni 2016 erstellt worden sind: eine fürs Ja und eine fürs Nein;
Die bisher dargelegten Formen der demokratischen Partizipation beziehen sich auf die
ursprüngliche Bedeutung des Wortes Demokratie, das sich etymologisch aus dem Altgriechischen ableitetet und aus zwei Wörtern zusammengesetzt ist: δῆμος “Volk“ und κράτος „Macht“. Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass die oben beschriebenen Formen der Inklusion und der Bürgerbeteiligung darauf abzielen, das Bewusstsein der Bürger mittels Informationen über die abzustimmende Frage (im Falle eines Referendums) oder über die Wahl des politischen Kandidaten (im Falle einer Wahl) zu stärken. Um ihren Zweck zu erfüllen und damit dem Bürger die Möglichkeit zu geben, „eine bewusste Entscheidung zu treffen“, sind diese Informationen notwendigerweise transparent, ausgewogen und unparteiisch. Die bisher genannten Beispiele sind
demzufolge nur Ausdruck von Demokratie, wobei uns die Instrumente zu ihrer Umsetzung (siehe Kodex der örtlichen Körperschaften TAA) schon zur Verfügung stehen.
All dies vorausgeschickt, fordert der Regionalrat der Region Trentino-Alto Adige/Südtirol
gemäß Artikel 35 des Autonomiestatuts das italienische Parlament und die italienische Regierung auf, in digitaler Form eine Informationsbroschüre für das am Sonntag, den 29. März 2020 stattfindende bestätigende Referendum auszuarbeiten, die eine neutrale und unparteiische Beschreibung der Referendumsfrage, die rechtlichen Bezugsbestimmungen sowie die Positionen der parlamentarischen politischen Kräfte und der Promotoren des Referendums hinsichtlich der Gründe für das Ja und Nein zur Referendumsfrage enthalten muss; die Empfehlungen der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht des Europarates, die im Verhaltenskodex für Referenden enthalten sind und in der Stellungnahme 717/2014 bestätigt worden sind, umzusetzen und am Gesetz Nr. 352 vom 25. Mai 1970 „Bestimmungen zu den von der Verfassung vorgesehenen Volksabstimmungen und zu den Volksbegehren“ Anpassungen vorzunehmen, wobei die in der Schweizerischen Eidgenossenschaft, im Staat Kalifornien und Oregon geltenden Bestimmungen, auf die in den Prämissen Bezug genommen wird, und die im Kodex der örtlichen Körperschaften der Region Trentino-Südtirol und im Landesgesetz der Autonomen Provinz Bozen vom 3. Dezember 2018, Nr. 22 „Direkte Demokratie, Partizipation und politische Bildung“ enthaltenen Bestimmungen als Grundlage dienen sollen.
